Armonizar: Poner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen dos o mas partes de un todo, o dos o mas cosas que deben concurrir al mismo fin.
Simplificar: Hacer más sencillo, más fácil o menos complicado algo. Reducir una expresión, cantidad o ecuación a su forma más breve y sencilla.
El anteproyecto de Ley de Simplificación y Armonización en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales que se ha presentado a consulta pública pretende incidir, según lo expuesto en su exposición de motivos, sobre la “arquitectura del sistema territorial y medioambiental (debería ser sobre el sistema de ordenación y gestión del territorio y del medio ambiente ) con el fin de eliminar rigideces innecesarias y clarificar las competencias que corresponden a los tres niveles administrativos, además de agilizar al máximo los procedimientos de formulación y aprobación de los instrumentos de planeamiento”.
Efectivamente, el marco jurídico administrativo de la Ordenación del Territorio y del urbanismo ha sufrido una progresiva complejización desde la promulgación de la ley 1/2000, en el que cada reforma legislativa y cada desarrollo reglamentario ha complicado la formulación y tramitación del planeamiento hasta casi imposibilitar su aprobación. Esta complejización tiene profundas causas estructurales, en las que se aúnan las contradicciones del sistema, la multiplicación de los organismos sectoriales intervinientes, la multiplicación de trámites, la escasez de medios humanos y materiales para llevar a cabo un sistema muy complejo, la baja eficacia en la función impulsora y coordinadora de los organismos competentes en la materia del Gobierno de Canarias, etc.
Nos encontramos en una situación que requiere de una revisión en profundidad del sistema legal en su conjunto, que elimine contradicciones, que suprima trámites innecesarios, que fije criterios de interpretación y limite la discrecionalidad de los organismos sectoriales; en definitiva, a nuestro juicio, la situación actual de parálisis administrativa requiere una revisión en profundidad de todo el sistema, que debe comenzar por la eliminación de preceptos contradictorios, por la aclaración de los términos y conceptos que dan lugar a discusión y por el desarrollo reglamentario de las múltiples partes de la legislación que hoy están indefinidas.
Pero esta situación requiere además una profunda reflexión sobre los procedimientos vigentes, sobre los medios disponibles y sobre el funcionamiento de la(s) administración(es) encargada(s) de llevar adelante la planificación y gestión del territorio y del urbanismo.
Sin duda, un empeño de tanta trascendencia requeriría un amplio consenso social, técnico y jurídico, para una revisión en profundidad de todo el entramado jurídico y administrativo, algo que ni siquiera se ha intentado. La presentación de este anteproyecto de Ley, sin consenso ni discusión previa, a participación pública por un plazo 15 días, resulta muy poco apropiado para abordar los problemas que tiene planteados el territorio de Canarias.
Por tanto cabe hacer una primera objeción al procedimiento, que ha obviado por completo la participación de los profesionales, administraciones y entidades que de una forma u otra están implicadas en esta compleja labor.
En Mayo de 2009, el Parlamento de Canarias aprobaría le Ley 6/2009 de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo. Con anterioridad, el Colegio de Arquitectos de Canarias trataría de ofrecer asesoramiento técnico durante todo el proceso de su tramitación y aprobación parlamentaria, sin que la opinión cualificada que se ofrecía fuera tenida en cuenta.
Entonces nuestra corporación señalaba que ese texto legal -confuso y complejo- añadiría más dificultades al difícil panorama legal urbanístico que existe en este archipiélago. En los tres años transcurridos desde su promulgación, su virtualidad y efecto han sido escasos, limitándose prácticamente solo a la legalización de algunas actividades irregulares relacionadas con el suelo rústico.
Es más, nuestro ofrecimiento como profesionales que han asumido durante años la competencia del asesoramiento técnico y urbanístico ha sido constantemente obviado por parte de aquellos que han tenido y tienen responsabilidad política en esta región sobre este desarrollo legislativo incoherente y escasamente adaptado a nuestras realidades, capacidades y costumbres en el uso y disposición del suelo. Ello nos ha ido generando una cierta frustración ante la cada vez más difícil situación generada y, a pesar de ello, hemos seguido intentando establecer un diálogo que permita mejorar esta pesada carga que nos aboca a una insostenibilidad creciente.
Como consecuencia de ese difícil marco legal, el proceso de aprobación de planes urbanísticos para la adaptación del territorio de los municipios a la multitud de nuevas exigencias burocráticas derivadas se ha detenido prácticamente, debido a las crecientes exigencias e impedimentos de todo tipo que existen para su culminación administrativa.
Una de las consecuencias de este grave problema se expresa en la enorme dificultad actual que se le plantea a los agentes privados a la hora de obtener autorización administrativa para establecer nuevos usos y actividades en parcelas privadas. Ello supone un potente lastre que está condicionando la economía, de manera muy específica en esta comunidad y más allá de la ausencia de crédito bancario y financiación suficiente.
La aparición de un nuevo anteproyecto de ley que abandera nuestro gobierno autonómico, dedicado nominalmente a la armonización y simplificación en materia de protección del territorio y de los recursos naturales ha supuesto una esperanza de ver modificada una situación extremadamente difícil. Sin embargo, una lectura detenida de la propuesta legal concreta refleja la posible aportación de nuevas complicaciones y problemas que van a incidir negativamente en un marco legal ya de por si dificultoso.
No es cierto el optimismo del promotor de esta ley, que se desprende en su preámbulo, en relación a la anterior Ley 6/2009 de Medidas Urgentes al señalar que haya tenido innegables efectos en materia de renovación de la planta turística y la implantación de polígonos industriales, cuando es palpable que ni se ha iniciado la necesaria renovación turística ni se han desarrollado nuevos espacios productivos. Algo cruje en esta visión voluntarista que no se corresponde con la realidad de lo ocurrido en estos años.
En primer lugar, hay que considerar que la propuesta de ley engloba varias cuestiones que merecerían ser tratadas de manera independiente, mediante leyes específicas para establecer así una discusión y resolución adecuada de problemas en cada materia. No parece apropiado en las actuales circunstancias de extrema complejidad, atacar de manera conjunta el ajuste y mejora del procedimiento de la aprobación y evaluación ambiental de planes y programas, junto al establecimiento de medidas para la gestión y protección del medio ambiente y, así mismo, modificar la disciplina urbanística.
En nuestra opinión, el anteproyecto de Ley de Armonización y Simplificación es un esfuerzo que no va a simplificar ni armonizar de una manera evidente. En algunos casos, añadirá nuevos requisitos e interpretaciones legales muy discutibles. Es más, seguramente va a introducir mayor inseguridad jurídica y complejidad administrativa en contra de sus objetivos expresados.
Por ejemplo, propone implementar unos requerimientos para la acreditación de los equipos técnicos que deben redactar el planeamiento y con ello, otorgarles la potestad para definir unilateralmente la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico.
Una intención que sustrae directamente uno de los cometidos políticos más importantes que tienen las corporaciones locales, como es el diseño y orientación de las iniciativas sobre el territorio que gobiernan. Ello queda expresado cuando señala en su Art. 11 que la confección, formación y, en su caso, formulación de los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico, sean de iniciativa pública o de iniciativa privada, deberá ser realizada por un Equipo redactor que haya obtenido la previa acreditación de la idoneidad de su solvencia técnica y capacidad operativa
Un nuevo filtro burocrático inexistente hasta la fecha y que además es muy discutible ya que afecta directamente a la libre competencia de los profesionales titulados y las empresas de servicios. El redactado de la ley que se propone establece una llamada Comisión de Acreditación que tendrá la potestad para autorizar para el ejercicio técnico, subvirtiendo directamente la Directiva Europea de Servicios. Y además, tendría capacidad sancionadora, pudiendo suspender la posibilidad de esos equipos para contratar con las Administraciones Públicas Canarias, algo ya regulado más eficientemente en la legislación de contratos del sector público.
Otra cuestión que añadirá un nuevo problema inexistente hasta la fecha será el establecimiento de los llamados sistemas territoriales ambientales que se definen el Capítulo II del Título I del proyecto de ley presentado. Estos se definen vinculados y en contigüidad con los asentamientos rurales y de acuerdo a un esfuerzo para cumplir lo establecido en el Art. 26 de la Ley de Medidas Urgentes, como superficies destinadas a la obtención de espacios libres para la seguridad hidrológica o frente a incendios forestales y para dotar de coherencia paisajística al entorno del asentamiento, tal como se especifica en su Art. 12.
La intención es que a estas áreas se les otorgue un novedoso aprovechamiento urbanístico -inexistente hasta la fecha- que deberá materializarse de acuerdo a un hipotético y alambicado procedimiento de reparcelación. Toda una visión irreal de la ordenación prevista para la mayoría de espacios existentes con esta categoría de suelo en el conjunto de las islas y que añade una nueva complicación al ya de por si dificultoso sistema de planeamiento de Canarias. Es más, la propuesta no es consciente de la capacidad real de gestión con la que se cuenta actualmente en las administraciones locales, que serían incapaces de llevar a al práctica esta nueva redistribución de aprovechamientos.
Creemos que el problema principal reside en el enfoque genérico de esta nueva propuesta de ley. Un texto legal cuyo objetivo sea la simplificación y armonización de lo existente no puede orientarse a la creación de más controles requisitos y supervisiones innecesarias. Esta propuesta contribuirá así a incrementar redundantemente el burocratismo paralizante que caracteriza a la administración canaria en estos momentos; añadiendo nuevos mecanismos administrativos solapados que generaran mayor confusión, complejidad e inseguridad jurídica para los administrados.
Es cierto que una lectura práctica del extenso corpus legal en materia territorial y urbanística desarrollada a lo largo de la última década en Canarias refleja numerosísimos componentes que requieren realmente de simplificación y armonización. Un problema básico es el que se refiere a la incardinación de la evaluación ambiental en el proceso de aprobación del planeamiento. Esta ley parece abordar la cuestión intentando aclarar todo el proceso de una manera más precisa. Sin embargo, parecería razonable que el planeamiento de desarrollo se sustrajera de la llamada evaluación ambiental estratégica una vez ésta ha sido realizada para el planeamiento territorial y urbanístico de mayor rango. Con ello, se devolvería la autonomía a los municipios para el ejercicio real de las competencias que tienen establecidas.
Otro elemento que merece especial consideración en lo que propone esta ley es el alcance y definición expresa de los cometidos y funciones de los distintos instrumentos que intervienen en el sistema de planeamiento. La propuesta avanza en este sentido, aunque sería necesario profundizar en esa precisión para evitar extralimitaciones y solapamientos innecesarios. Los planes generados e impulsados por las distintas administraciones que intervienen en el territorio canario deberían contener y proponer en si mismos los mecanismos y recursos necesarios para lograr la ejecución y gestión de sus propuestas, no derivando la responsabilidad a otros instrumentos o administraciones. Tampoco parece coherente la continua generación de obligaciones normativas a imponer a otros instrumentos territoriales y urbanísticos colaterales o posicionados jerárquicamente en estadios diferentes.
La alternativa debe plantearse mediante un análisis riguroso sobre los textos legales vigentes así como los procedimientos administrativos existentes para lograr su reducción y la eliminación de las restricciones innecesarias, indeterminadas y que no tienen una justificación clara. Con ello, se podría realmente lograr una simplificación y armonización en beneficio real de los administrados.
Otra de las cuestiones que requiere atención específica es el análisis del procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento y al cual esa propuesta de ley no dedica un esfuerzo claro para lograr su simplificación. Uno de los problemas importantes es el que se refiere al ajuste de plazos y la disminución de requisitos interadministrativos. Como se ha analizado ya, en la situación actual, representa un problema muy grave. Y es que el recorrido burocrático habitual para la aprobación de los planes generales y sus instrumentos de desarrollo puede durar mas de una década. En esta línea, otro ejemplo de los efectos contradictorios de la legislación existente se encuentra en el vigente Reglamento de Procedimientos que ha establecido en su articulado unos plazos imposibles y que generan una caducidad innecesaria de los costosos y difíciles procesos de tramitación actuales. Sería preciso actuar diligentemente en este aspecto y establecer ahí una simplificación profunda que logre reducir esos requisitos y plazos.
Un aspecto genérico que está ocasionando numerosos problemas relacionados con el entramado legal urbanístico es el que se desprende de la compleja interpretación, indeterminación e incoherencia de numerosos preceptos legales vertidos a lo largo de la última década. Por ejemplo, la exigencia de continua obligatoriedad de adaptación de los instrumentos urbanísticos a los nuevos textos legales y planeamientos sobrevenidos. Y con ello, la imposibilidad de tramitación de modificaciones puntuales y revisiones parciales de iniciativas concretas y de desarrollo en aquellos municipios que no hayan logrado adaptar sus planeamientos a todos esos requisitos en continua alteración en el tiempo.
Como complemento, una acción de gobierno decidida requeriría el establecimiento de controles y supervisiones escalonadas dentro de la propia administración. Se debería tratar de conseguir la eliminación de las situaciones contradictorias y las interpretaciones subjetivas y personales que de las distintas leyes hacen los responsables administrativos de aplicarlas
Ello debería tener un reflejo en el procedimiento administrativo necesario para la aplicación de la legalidad urbanística y territorial. Se debería intentar lograr la definición de criterios comunes precisos, objetivos y simples que eviten las interpretaciones sesgadas y personales de los funcionarios que tienen la responsabilidad de supervisión sobre las numerosas cuestiones que no tienen una interpretación clara actualmente. Algo que debería ser preciso y transparente, permitiendo el acceso de los administrados a los mismos.
Por todo ello, esta corporación profesional considera que esta propuesta de ley debería incorporar numerosas modificaciones que contribuyan realmente a la simplificación y armonización que se propugna, resolviendo los problemas realmente existentes, los cuellos de botella que estrangulan el sistema, y no creando otros nuevos que generarán nuevas interpretaciones y así continuamente en un bucle sin fin.
Esta ley podría atacar el problema de dos maneras, mediante medidas puntuales que modifiquen realmente aquellas cuestiones que generan obstáculos y, por otra parte, generando un posible Código Urbanístico Canario que refundiera y armonizara de verdad toda la legislación urbanística canaria.
Para ello, los arquitectos canarios nos ofrecemos a trabajar de manera conjunta con todos los agentes sociales implicados: Gobierno Autonómico, Cabildos Insulares, Federación Canaria de Municipios, profesionales, empresarios, movimientos sociales, etc, para realizar un diagnóstico certero de donde están los problemas que se refieren a la organización y gestión del territorio canario, cuáles son las dificultades importantes y definir vías para solucionarlos.
No hay comentarios:
Publicar un comentario